Multilateralismo Vs Ley de la selva

Les comparto este artículo de Florencia Carbone (suplemento de Comercio Exterior del diario La Nación, 27/01/2015), para el cual fui consultada sobre los 20 años de la OMC

Veinte años de la OMC

Multilateralismo versus ley de la selva

Aun cuando en el último tiempo el organismo vio caer su credibilidad por la demora en cerrar acuerdos, sigue siendo el gran foro de negociación y escenario de resolución de conflictos comerciales; el papel de la globalización y la fragmentación

Por Florencia Carbone  | LA NACION

 
Caricatura: Alejandro Álvarez

Si fuera un matrimonio, habría festejado sus “Bodas de porcelana” -ése es el elemento que según la tradición simbolizan los 20 años de unión-. En este caso se trata de la Organización Mundial del Comercio (OMC), institución que hoy reúne a 160 países y que casi haciendo honor a las características de la porcelana -dura, impermeable, resonante, de baja elasticidad pero altamente resistente al choque térmico- conmemora su fundación esforzándose por adaptarse a una realidad bien diferente de la que se vivía en enero de 1995. Veinte años después, el mundo está claramente más interconectado y al mismo tiempo, más fragmentado; con más (y algunos nuevos) protagonistas y definitivamente con una redistribución del poder que encuentra a los países emergentes sentados a la mesa principal.

Pero, ¿qué es la OMC? En la página oficial la definición describe que, ante todo y esencialmente, es un gran foro de negociación: una organización para liberalizar el comercio; un foro para que los gobiernos negocien acuerdos comerciales; un lugar para que resuelvan sus diferencias comerciales.

En este contexto, ¿cumplió la OMC con las expectativas de los comienzos? ¿Cuáles han sido -y cuáles son- los principales aportes de una estructura que en los últimos años perdió peso y credibilidad por causa de negociaciones eternas e inconclusas (como la Ronda de Doha, que empezó en 2001) y el surgimiento de los llamados megaacuerdos?

Félix Peña advierte que para evaluar los aportes que ha hecho y que podría hacer la OMC, se deben tener en cuenta la cantidad y calidad de cambios que se dieron en el mundo en los últimos 20 años y que generaron una realidad internacional que cada vez se vuelve más dinámica y compleja.

A la hora de enumerar los cambios más relevantes, señaló la redistribución del poder mundial y el protagonismo creciente de los emergentes -“aunque en realidad varios son re-emergentes”, aclaró-; la mayor conectividad entre los mercados y, de modo especial, la fragmentación de la producción en múltiples modalidades de cadenas de valor transnacionales -“por algo fue la OMC la que instaló el concepto de hecho en el mundo, sin el cual será cada vez más difícil entender el comercio y las inversiones entre los países”.

El director del Instituto de Comercio Internacional destaca tres aportes principales:

  • Las disciplinas colectivas en el comercio internacional. “Lejos de ser completas ni menos aún perfectas, sería difícil aspirar a ello en un mundo que es y seguirá siendo caracterizado por la distribución desigual de poder entre naciones que al menos formalmente son soberanas, las reglas y mecanismos de la OMC, provenientes en buena medida del período del GATT, permiten hoy un cierto orden en la aplicación de políticas e instrumentos nacionales que pueden incidir en el comercio mundial de bienes y servicios. Y eso es algo que conviene tanto a países grandes con intereses comerciales e inversiones muy diversificados a escala global, como a los con menor capacidad para imponer sus principios y reglas de juego en el comercio mundial.
  • La transparencia en las políticas e instrumentos que aplican los países a su comercio internacional. “En buena medida se logró a través de su revisión periódica con participación del conjunto de los países miembros de la OMC y con un activo papel del secretariado.”
  • Asegurar un sistema que permite abordar y resolver disputas que surgen entre los países miembros como consecuencia de un eventual y aparente incumplimiento de los compromisos asumidos.

En el ejercicio, Peña incluyó la variante “un mundo sin la OMC”. “Es fácil imaginar el cuadro de situación de no existir el sistema multilateral de comercio: un escenario en el que predominaría la “ley de la selva o, lo que es lo mismo, de el o los países con más poder relativo”.

Desde Brasil, Welber Barral, ex secretario de Comercio Exterior durante la presidencia de Lula Da Silva y actual director de Barral & Asociados, explica que las condiciones que permitieron la creación de la OMC no volvieron a repetirse.

“En 1994 había un consenso ideológico respecto del valor de la liberalización comercial; un liderazgo claro -de la Unión Europea y Estados Unidos-, y la perspectiva de crecimiento económico. Estos factores posibilitaron la creación de una organización con una estructura institucional compleja, pero donde las decisiones deben ser por consenso. En un mundo fragmentado, esto más que difícil, resulta imposible. Se hicieron muchos esfuerzos, especialmente en el marco de la Ronda de Doha, pero con pocos avances sustantivos, sea porque el tema agrícola todavía impide concretar la liberalización comercial o porque retos actuales -como la seguridad alimentaria y la crisis del empleo en muchos países- crean pesimismo en cuanto a las concesiones que son necesarias para lograr un acuerdo”, dijo.

EFECTO AZEVÊDO

¿Cambió algo la elección del brasileño Roberto Azevêdo como director general de la OMC? Julieta Zelicovich, doctora en Relaciones Internacionales y profesora de la Universidad Nacional de Rosario, cree que “si bien Azevêdo logró dotar a la OMC de un poco de aire hacia diciembre de 2013 con el paquete de Bali (el primer acuerdo de facilitación que logra el organismo), el alcance de su liderazgo ha sido limitado. Lo de Bali fue grandemente celebrado porque el horizonte de las negociaciones resultaba muy oscuro, pero en concreto su alcance ha sido escueto y su ratificación por el consejo general, bastante más compleja de lo que se suponía”.

Zelicovich explica que frente a eso, algunos países desarrollados están conduciendo negociaciones alternativas fuera de la OMC (los denominados megaacuerdos regionales), que ello “plantea la duda sobre un potencial desplazamiento de la importancia del organismo y que eso resulta perjudicial especialmente para los países en desarrollo, de menor tamaño, como la Argentina. Sin el amparo del multilateralismo las relaciones se rigen por las diferencias de poder relativo, y son pocas las chances de los pequeños de ver sus intereses reflejados en los acuerdos como los megarregionales. Por su parte, al verse desplazada su capacidad para regular el comercio, la OMC vería afectada sus otras funciones, como la del mecanismo de solución de diferencias”, detalló.

Para Barral, “la llegada de Azevêdo -uno de los más expertos negociadores comerciales- permitió algunos avances en lo que se refiere a la facilitación del comercio”. Sin embargo, señala que aún “falta mucho para lograr acuerdos sustantivos de reducción arancelaria y eso refuerza el riesgo de que la liberalización ocurra solamente en el marco de los megaacuerdos regionales, lo que implica una pérdida de mercado para los grandes exportadores agrícolas, como la Argentina y Brasil”.

Zelicovich destaca que en 20 años, la OMC logró institucionalizar un régimen para el comercio multilateral y que a través del mecanismo de solución de diferencias posibilitó que Estados en desarrollo confronten las políticas de los desarrollados. “Con 160 Estados y más del 95% del comercio mundial rigiéndose bajo el mismo conjunto de principios, el balance resulta en términos generales, positivo. Pertenecer a este organismo parece resultar más atractivo que estar fuera. Ejemplo de eso son las adhesiones de China, en 2001, y de Rusia, en 2012, ambas luego de largos períodos de negociaciones”, agregó.

Así las cosas, a 20 de años del nacimiento de la OMC, quedan tan en claro la lista de pendiente del organismo, como su importante aporte al ordenamiento del comercio mundial. Su capacidad de adaptación definirá el lugar que ocupará en el futuro.

LECCIONES PARA LOS SOCIOS

¿Qué utilidad puede tener el sistema de la OMC para un país miembro, como la Argentina? Félix Peña cree que en los 20 años del organismo, las tres lecciones más relevantes son:

  • La OMC como sistema de reglas y mecanismos que inciden en el comercio mundial sólo puede ser bien aprovechada en la medida en que un país -y no sólo a nivel gubernamental- tenga claro qué quiere y qué puede lograr en sus relaciones comerciales con otros países y regiones del mundo. Lo que normalmente se denomina estrategia-país en el comercio y las inversiones internacionales. Implica definir bien los intereses ofensivos y defensivos y tener una apreciación correcta del valor que el país tiene -por distintos motivos que pueden trascender a los comerciales- para otros países. Ello permite apreciar el margen de maniobra disponible para el cumplimiento de los compromisos asumidos. Apreciar, sobre todo, qué margen tiene un país para no cumplir plenamente con sus compromisos -por cierto que, en tal caso, haciéndolo sin proclamarlo y de manera que no se note-.
  • Para todo eso ello se requiere que el país tenga muy buenos especialistas en las reglas y mecanismos de la OMC. Un país socio que tiene en claro la importancia de conocer bien las reglas de la OMC y sus matices para aplicarlas de la mejor forma a sus intereses, es Brasil.
  • Operar en la OMC implica por parte de un país miembro tener una fuerte vocación y capacidad para tejer alianzas con otros países, tanto a nivel gubernamental, como empresario y de la sociedad civil. Ello también implica un intenso aprovechamiento de la gente con experiencias prácticas en la competencia comercial global y en el sistema multilateral de comercio.
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Signos de cambio en el Régimen Multilateral de Comercio: análisis de la elección de Roberto Carvalho de Azevêdo como Director General de la OMC., por Julieta Zelicovich

Articulo publicado en Boletim Mundorama

Signos de cambio en el Régimen Multilateral de Comercio: análisis de la elección de Roberto Carvalho de Azevêdo como Director General de la OMC., por Julieta Zelicovich

 

La elección de Roberto Carvalho de Azevêdo como Director General de la Organización Mundial de Comercio es un hito clave que debe sumarse, en el análisis, a la serie de fenómenos que desde comienzos del siglo XXI han ido ilustrando las transformaciones del sistema multilateral de comercio.

 La Conferencia Ministerial de Cancún, el surgimiento del G-20 comercial,  la consolidación de los “FIPS” (sigla con la que se conoció a EEUU, Unión Europea, Brasil, India y Australia como los cinco actores claves de la Ronda Doha durante gran parte del período negociador) o bien la celebración del acuerdo SGPC, junto con muchos otros acuerdos preferenciales de comercio son parte de esa lista. Se trata de un proceso de cambio en el que parecen coexistir dos fenómenos en el régimen multilateral de comercio: por una lado el ascenso de nuevos actores protagonistas de las relaciones de centrales dentro de la OMC (aunque conservando una alta concentración), y por otro, la proliferación de espacios, paralelos a la OMC,  a partir de la multiplicación de los acuerdos comerciales preferenciales y regionales. Sugerimos aquí que ambos elementos parecen estar presentes en la explicación de la reciente elección del candidato Brasilero como Director General de dicha Organización.

Para ello consideramos a la OMC como Régimen Internacional, que expresa “los principios, normas, reglas y procedimientos de toma de decisión en torno a los cuales convergen las expectativas de los actores en un área dada de las relaciones internacionales” (Krasner 1985: 14), y que expresa los cambios en la distribución de poder de los Estados (Young 1982, 293).  Debido a las consecuencias que tales principios, normas, reglas y procedimientos generan los Estados históricamente han buscado ejercer influencia sobre cuestiones como la elección del Director General, con el objeto de lograr que sus propios intereses se vean favorecidos. ¿Qué indica la elección del candidato de Brasil?

 

Los países emergentes consolidan su protagonismo.

Por un lado es posible afirmar que la elección de Carvalho de Azevêdo confirma  la importancia creciente de los países “emergentes” en la esfera multilateral, especialmente en la arena comercial, sugiriendo un “cambio en la distribución del poder” de los Estados. Sin embargo no se trata solamente del resultado de esta elección, sino que todo el proceso ha arrojado evidencia en ese sentido.

En efecto, siete de los nueve candidatos que se postularon al cargo a comienzos de 2013 provenían de países en desarrollo o países emergentes. Alan John Kwadwo Kyerematen, de Ghana,  Anabel González, de Costa Rica, Amina C. Mohamed, de Kenya,  Ahmad Thougan Hindawi, de Jordania, Mari Elka Pangestu, de Indonesia,  Tim Groser,  de Nueva Zelandi,  Taeho Bark de República de Corea, y Herminio Blanco de México, junto a Roberto Carvalho de Azevêdo, de Brasil.  Sólo los últimos cinco pasaron la segunda Ronda, y los último dos fueron los finalistas del proceso[1]. A diferencia de la elección de 1999 donde se acordó el mandato por turnos del Tailandés Supachai Panitchpakdi con el Neo zelandés Mike Moore,  los países desarrollados no tuvieron un candidato propio en la instancia final de la selección. Si bien inicialmente muchos de éstos se volcaron hacia el candidato mexicano, de carácter más liberal, el brasilero, pro-desarrollista, fue el que generó finalmente mayores consensos.

Las notas biográficas de Carvalho Azevêdo lo muestran como un hábil negociador, que logró concretar en la obtención de la dirección general  de la OMC, la proyección del poder brasileño iniciada con Luis Felipe Seixas Correa y Celso Amorim en el 2003 con la creación del G-20. En su discurso el reciente electo Director ha mostrado un interés profundo en las cuestiones del desarrollo, y en los desafíos venideros de la Organización. En su postulación sostuvo:

“I firmly believe that trade is an integral and indispensable element for growth and development of any economy. The ability to compete in global markets is a reliable indicator of the sustainability of any economic model. On the other hand, trade cannot be a goal in itself. It must happen in a way that improves living conditions of families in the real world.(…) What we must do is ensure that the multilateral trading system remains the main tool for trade liberalization” (Azevêdo, 2013)

 

Los países desarrollados buscan otras opciones.

Por otro lado, la elección de Carvalho de Azevêdo muestra un menor interés de los países desarrollados en buscar ejercer su “influencia” en la dirección de la Organización Multilateral. Por el contrario, éstos parecen estar más interesados en la negociación de los acuerdos  mega-regionales como la Asociación Transpacífica (TPP, por sus siglas en inglés) y, más recientemente, la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (TTIP, por sus siglas en inglés) (Dadush, 2013).

Mientras que la OMC sigue siendo poderosa en la administración de los acuerdos celebrados hasta la Ronda Uruguay, y en la provisión de herramientas de transparencia y de solución de diferencias al interior del régimen, su importancia como foro para las negociaciones de sus miembros ha decaído.  La parálisis de la Ronda Doha, y la proliferación en paralelo de los acuerdos preferenciales bi y plurilaterales, así como la emergencia de nuevos temas no contemplados en el mandato de la Organización (Baldwin, 2011), ha quitado importancia en este sentido al foro con sede en Ginebra, restando en las expectativas que los países desarrollados y en desarrollo ponen en ella. Así para los primeros el riesgo de dejar la Organización en manos de los segundos resulta muy reducido, en tanto que la OMC sólo administrará lo ya acordado.

No obstante, aún en dicha situación, es posible esperar que la asunción de Carvalho de Azevêdo como Director General de la OMC, dispuesta para el mes de septiembre, imprima dinamismo a la Organización, y mejore las condiciones en las que los países en desarrollo han venido afrontando en la negociación multilateral de comercio o los procedimientos en el órgano de solución de diferencias.

Bibliografía

AZEVÊDO, Roberto (2013) “Presentation to the WTO General Council by the Brazilian candidate to the post of Director-General of the WTO”. Disponible enhttp://www.wto.org/english/news_e/news13_e/roberto_e.doc

BALDWIN (2011) “21st Century Regionalism: Filling the gap between 21st century trade and 20th century trade rules” en Policy Insight n°56, Centre for Economic Policy Research, Ginebra.

DADUSH, Uri (2013); “La política comercial fortuita” en Política Exterior, n 153. Disponible en http://www.politicaexterior.com/articulo?id=5169

KRASNER, Stephen (1985), Conflicto Estructural. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano.

OMC. Archivo de noticias sobre el proceso de selección del Director General. Disponible en http://www.wto.org/spanish/news_s/archive_s/dgsel_arc_s.htm

YOUNG, Oran (1982); “Regime Dynamics: The Rise and Fall of International Regimes” en International Organization, Vol 36, n°2, pp 277-297

 

Julieta Zelicovich es Magíster en Relaciones Comerciales Internacionales por la Universidad Nacional de Tres de Febrero, Argentina, y licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional de Rosario, Argentina, donde está realizando sus estudios de Doctorado. Es Becaria Doctoral de Consejo de Investigaciones Científicas y Técnicas de la Argentina – CONICET (jzelicovich@yahoo.com.ar).

 


[1] El proceso de selección del Director General quedó  establecido en el 2002 en el documento WT/L/509. Se establece allí que el objetivo fundamental del proceso será llegar a decisiones adoptadas por consenso, para lo cual se designan “facilitadores” que a lo largo de distintas rondas de consultas entre todos los miembros buscan acercar las posiciones entre las partes, hasta poder informar el nombre del candidato definitivo al Consejo Genera.