Argentina y el TPP

Artículo publicado en Bastión Digital el 5/04/2016

 

Argentina y el TPP

Uno de los anuncios más resonantes de la Cancillería argentina tras la visita de Barack Obama fue la firma de un acuerdo marco en materia de comercio e inversiones con los EEUU. Este acuerdo refuerza la intención del gobierno de Macri de negociar su ingreso al Acuerdo Transpacífico (TPP). ¿Está Argentina preparada para encarar esta negociación?

Tras la visita de Obama, uno de los anuncios más resonantes de la cancillería argentina fue la firma de un acuerdo marco en materia de comercio e inversiones con los EEUU. Este acuerdo, si bien solo establece áreas de cooperación e interés común, refuerza la intención anunciada semanas antes respecto de la ambición del gobierno de Macri de negociar su ingreso al Acuerdo Transpacífico (TPP).

Mientras que el gobierno puede haber considerado oportuno el timing de su anuncio en función del contexto político y económico local, en el plano internacional debe considerarse cómo se constituye el tablero de la negociación, cuáles son sus reglas y cuál es la condición en la que se encuentra Argentina para encarar dicho proceso.

Y es que el TPP no es simplemente un acuerdo de libre comercio. Tras varios años de negociación, este acuerdo fue firmado formalmente en febrero de 2016 entre 12 países –EEUU, Australia, Canadá, Japón, Malasia, México, Perú, Vietnam, Chile, Brunei, Singapur y Nueva Zelanda- que conjugan aproximadamente el 40% del PBI global. En sus 30 capítulos y poco más de 650 páginas, se disponen no sólo las reglas de acceso a mercados para el comercio de bienes, sino también compromisos en materia de administración aduanera y facilitación del comercio, así como la liberalización del comercio de servicios, servicios financieros, comercio electrónico y entrada temporal de personas de negocios. El tratado profundiza los compromisos de OMC en materia de defensa comercial, medidas sanitarias y fitosanitarias y obstáculos técnicos al comercio. Incorpora a su vez un capítulo destinado a garantizar las protecciones a inversiones de un Estado parte en el territorio de otro, y otro capítulo específico para la protección de la propiedad intelectual. Se incluyen también aspectos relativos a las telecomunicaciones, la contratación pública, la regulación de la competencia, el disciplinamiento de las empresas del Estados, cuestiones laborales y ambientales. Se establecen disciplinas comunes incluso sobre los procesos regulatorios de los Estados, y la transparencia en los procesos administrativos y judiciales. Sobre ese conjunto normativo es que la Argentina pretende negociar. No es solo el acceso a mercados, sino una agenda extensa de regulaciones “más-allá-de-la-frontera”, un tablero en el cual la Argentina ha incursionado poco y nada en el ámbito internacional.

La primera cuestión refiere a las reglas del juego. Debe notarse que el acuerdo no está en vigor. Es decir, no ha recibido aún las ratificaciones necesarias y le esperan arduas discusiones en los legislativos de los principales países firmantes. Se requiere que hayan pasado dos años y al menos 6 países signatarios originales -que reúnan el 85% del PBI de tal grupo- ratifiquen el TPP para que este entre en vigor. Sólo entonces podrá Argentina llevar adelante su adhesión, suponiendo que para ese entonces ha resuelto la manera de hacerlo en el marco del MERCOSUR. Según lo establecido en su artículo 30.5 el TPP está abierto a “(b) cualquier otro Estado o territorio aduanero distinto que las Partes puedan acordar, que esté preparado para cumplir con las obligaciones de este Tratado, sujeto a los términos y condiciones que puedan ser acordados entre el Estado o el territorio aduanero distinto y las Partes, y previa aprobación de conformidad con los procedimientos legales aplicables de cada Parte y el Estado o territorio aduanero distinto adherente (candidato a la adhesión).” En gran medida se trata de un “tómelo-o-déjelo” en el cual las reglas del juego disponen que sólo hay margen para alguna flexibilización en los plazos pero no en las metas, y que requiere del acuerdo y ratificación de cada Parte integrante del acuerdo.

La segunda cuestión nos remite a la delimitación de un interés en común. Toda negociación comercial requiere en efecto que exista un área de interés en común en la cual las partes puedan sacar provecho a través de una acción cooperativa. Aquí, mientras que Argentina ha deslizado su intención de ingresar al acuerdo como una forma de redefinir su inserción internacional, no ha existido una respuesta semejante de la/s contraparte/s. Esta asimetría de intereses fortalece la posición negociadora de los países signatarios del TPP frente a cualquier posición de Argentina. Simplemente, su “mejor alternativa al acuerdo negociado” (conocido como BATNA por sus siglas en ingles) –incluso su status quo actual- es muy superior a la de Argentina. Esta diferencia se acentúa si se considera que la composición de las canastas de bienes exportables argentina no es complementaria con los principales países del TPP, sino que más bien tiene –en términos de Stiglitz- “ventajas comparativas en el lugar equivocado”.

La última cuestión a considerar son los recursos o competencias que presenta Argentina para la negociación. La diferencia en el tamaño del BATNA, mencionado en el párrafo anterior, ya origina una situación desventajosa para la Argentina. Por su parte, si bien el poder de mercado del país se ve fortalecido por la pertenencia al MERCOSUR, la capacidad que tiene Argentina para hacer promesas o amenazas en términos de su mercado en el proceso de negociación es relativamente más baja a la de la contraparte. Asimismo, debido al crecimiento de la aplicación de medidas de  administración del comercio de 2009 a esta parte, el país carece de un poder blando significativo que pudiera aplicarse a una negociación comercial.

Desde la perspectiva de las negociaciones comerciales internacionales, la situación de Argentina frente al TPP parece más adversa que ventajosa. La segmentación de la agenda –a través de la cual se elijan aquellas áreas en las cuales el país necesita negociar de aquellas que no- y el reagrupamiento de las contrapartes –que permita una situación de poder relativo diferente- pueden resultar estrategias más provechosas para el país. Se requieren jugadas que en el plano de las negociaciones reduzcan las asimetrías que Argentina enfrenta y puedan generar mayores espacios para acuerdos de mutua conveniencia, en los cuales el país pueda mantener márgenes para sus políticas de desarrollo antes que la adhesión a un paquete cerrado de instrumentos que difícilmente se adapte a sus necesidades económicas y sociales.

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Una nueva geometría: desafíos de política exterior para el gobierno de Macri

Artículo en co-autoría con Esteban Actis, publicado en Bastion Digital el lunes 14/12/2015

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Una nueva geometría

El principal desafío del gobierno de Macri en materia de política exterior es articular las tres relaciones bilaterales estratégicas de la Argentina: Estados Unidos, Brasil y China. La forma que adquiera el “rombo” impactará en el resto de las definiciones de la inserción internacional y en los posicionamientos de la Argentina en su agenda externa.

El proceso electoral del 2015 no fue ajeno a una tendencia recurrente de las elites política argentina: se planteó una vez más la necesidad de “refundar” la política exterior  y de “reinsertar” a la Argentina en el mundo; a la vez que se acotó la discusión a aspectos micro de la agenda. Estas lecturas han ignorado, por un lado, que la política exterior no comienza en tabula rasa,  sino que más bien los desafíos son identificar continuidades y ajustes. Por otro lado, la política exterior argentina viene sufriendo un lento pero firme proceso de reestructuración de sus relaciones centrales. Mientras que hasta finales del siglo XX el dilema argentino versaba en cómo resolver el “triángulo” de relaciones entre Estados Unidos (potencia global) y Brasil (líder regional), el siglo XXI complejizó el esquema, al introducir un nuevo vértice en la otrora relación triangular: China. En ese contexto, el futuro gobierno de Macri no solo hereda una estructura de relaciones externas que tendrá que descifrar y rearmar -a partir de nuevas preferencias políticas- sino también una serie de temas de agenda, que en mayor o menor medida dependerán de cómo se prioricen esas relaciones.

El lado “EEUU-Argentina” en el nuevo rombo que estructura las relaciones externas, es el que más debilitado se encuentra a finales de 2015. Durante los años de CFK el vínculo con EEUU vaciló entre momentos de crisis y recomposición, encontrándose en el primero desde mediados de 2014. El hecho de que el gobierno de Obama no mediara ante la decisión de la Corte Suprema de mantener firme el fallo del juez Griesa, tal como lo esperaba el gobierno argentino, enfrío la relación y la dejó durante los últimos meses en uno de sus puntos más distantes. Esta distancia se retroalimentó por parte de los EEUU por la expectativa de cambios que podría dar lugar el proceso electoral.

En cuanto a la relación con Brasil, cabe señalar la pérdida de intensidad relativa en los últimos años tanto en la dimensión económica como política. La última visita estrictamente bilateral de las mandatarias data del año 2013, y son conocidas por todos las diferencia que han existido en materia económica entre los dos gobiernos, especialmente debido a los contextos restrictivos que ambos países afrontan.  Sumado a ello, en el plano político, la crisis brasileña y el escenario electoral argentino provocaron cierta parálisis de la agenda bilateral. Así, si bien este contexto indica un debilitamiento del vértice con Brasil, la densidad del vínculo y la interconexión de agendas se ha mantenido, matizando el impacto de los problemas de la coyuntura.

En tanto los dos vínculos mencionados anteriormente fueron declinando, el vínculo con China tuvo el recorrido opuesto, ganando relevancia económica y política. Esta intensificación ha obedecido a la visualización por parte de la Argentina de China como un canal de financiamiento que oxigenaba la restricción externa, y como una fuente de inversiones que permitía dinamizar la economía doméstica. Por parte de China, Argentina era una nueva periferia a explorar en su expansión global y particularmente una forma de asegurar el acceso a determinados recursos necesarios para cumplir las metas del plan quinquenal. La complementariedad económica coadyuvó a la retroalimentación de la relación.

El principal desafío del gobierno de Macri en materia de política exterior es articular estas tres relaciones bilaterales estratégicas. La forma que adquiera el “rombo” impactará en el resto de las definiciones de la inserción internacional y en los posicionamientos de la Argentina en su agenda externa.

El primer lugar lo ocupa, como lo ha venido haciendo durante las últimas transiciones de gobierno, el de la inserción financiera internacional. En ello el nudo es la resolución del tema holdouts, habida cuenta que para el gobierno de Cambiemos la (re)inserción financiera argentina es un imperativo, y de no resolverse el resultado será el no abaratamiento de las tasas de interés a las cuales el país puede tomar crédito. Durante los últimos años el gobierno de CFK ha optado por evitar la negociación con los acreedores, oxigenar las finanzas vía China, y comenzar de manera incipiente un proceso de vuelta a los mercados privados de capitales a través de la emisión del BONAR 24, aunque con tasas mayores a las de los países vecinos. El interrogante que se plantea frente a un eventual retorno al sistema financiero (vía pago holdouts) es cuál es el ajuste  que el flamante gobierno está dispuesto a hacer para acceder a créditos de bajo costo. La resolución de este tema favorece además un acercamiento hacia los EEUU, debido a una normalización con Wall Street y al acatamiento de la jurisdicción norteamericana, y debilita en términos relativos los vínculos con China, basados hasta el momento en instrumentos financieros no tradicionales (swaps).

La postura que se adopte frente a los holdouts impacta a su vez en otros foros vinculados a las finanzas internacionales en los que participa Argentina. Dos temas heredados son la participación de Argentina en el G20, con una visión más social que financiera, y la propuesta de un marco regulatorio de reestructuración de deuda soberana en las Naciones Unidas. En estos puntos la incógnita es dilucidar si el gobierno de Macri, quien se muestra menos revisionista del sistema internacional que sus antecesores, utilizará estos foros para incrementar poder en términos autonómicos, o serán espacios de adscripción al status quo y mostrarse así como un buen ejemplo de “periferia moderna”.

En cuanto a las relaciones comerciales internacionales Macri enfrenta un momento de transición donde el avance de los acuerdos megarregionales y el discurso del “regionalismo del siglo XXI” impactan fuertemente en los escenarios de negociación de la Argentina. Por un lado, en la OMC, erosionan las bases de las negociaciones de la Ronda Doha e impulsan una agenda de acuerdos en materia de facilitación de comercio, servicios, bines ambientales, etc. El plano regional, este enfoque empodera el esquema de la Alianza del Pacifico frente al MERCOSUR. A ello se le suma la necesidad de rediseñar los instrumentos de política comercial externa aplicados, en función del fallo del Panel de la OMC “Argentina – medidas que restringen las importaciones” conforme el cual en el mes de diciembre se deberán eliminar las famosas DJAI. El perfil que plantea el gobierno de Macri, de apuntar hacia una mayor liberalización comercial vía flexibilización del MERCOSUR y desregulación del comercio exterior, aparece en el plano externo como una situación de “win-win”. Una decisión de ese tinte sería bien recibida tanto en Brasil (donde fortalecería al “bloque liberal”) como en EEUU (quien impulsa una realineación hemisférica), y no generaría costos en la relación con China (debido a que no impacta en la complementariedad comercial). Sin embargo, las dificultades aparecen en la mesa doméstica, donde la combinación de ganadores y perdedores de la última década se vería trastocada.

La agenda de seguridad, en particular la problemática del terrorismo, viene en ascenso en el plano internacional y probablemente obligue al gobierno de Cambiemos a tomar algún tipo de posición. Dado la tradición diplomática de Brasil y la defensa en los últimos años de la no injerencia en los asuntos internos de los otros Estados, así como el rechazo a la vía militar como instrumento de combate contra el terrorismo, el gigante sudamericano es probable que mantenga una posición autónoma y distante frente a este escenario. Argentina si decide continuar la visión sostenida por el país durante los últimos años, tendrá mayores puntos de encuentro con Brasil, continuará fortaleciendo el peso de la región sudamericana en el escenario internacional como un interlocutor alternativo a las visiones del norte. Si por el contrario, Argentina decide apoyar discursivamente y en las acciones la lucha de las potencias occidentales contra el ISIS, se produciría un mayor acercamiento a los EEUU.

Asimismo cabe considerar los desafíos de Macri en la región latinoamericana, en términos de cooperación política. Es evidente que la retórica del presidente electo en contra del régimen de Maduro es un elemento nuevo en la política exterior de la Argentina. El desarrollo de este tema es clave en el rediseño de las alianzas a nivel hemisférico. El reclamo por la aplicación de la cláusula democrática contra Venezuela es claramente un guiño de Macri hacia los EEUU. De concretarse la propuesta del nuevo gobierno, esa podría ser una forma de ganar poder político en el escenario internacional; de lo contrario los costos son elevados. Sin embargo el éxito de esta iniciativa no depende tanto de la Argentina, sino de cómo se resuelvan las tensiones presentes al interior de la coalición de gobierno en Brasil. Si en Brasilia priman las visiones cercanas a Maduro, el veto de Brasil a cualquier iniciativa contraria a Venezuela frustraría la propuesta de Macri tanto vía UNASUR como vía MERCOSUR, generando ruido en la región.

Por último, la atención de esta agenda internacional no debe desplazar los desafíos que la política exterior enfrenta también en el diseño doméstico. Si entendemos a la política exterior como política pública, la cual tiene efectos redistributivos en distintos actores de la sociedad, y si reconocemos que el accionar externo del estado excede a la propia cancillería, los desafíos que se le plantean a Susana Malcorra, quien asumirá la dirección del Palacio San Martin, son múltiples. Entre ellos sobresalen adquirirexpertise política en el manejo burocrático, y en la articulación con la sociedad civil y mercantil; y lograr coordinar desde la cancillería el accionar de los otros ministerios en el plano externo. También asumir, en el caso de que Macri reniegue de la diplomacia presidencialista, un mayor liderazgo político en el escenario internacional.

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