Este trabajo fue elaborado en co-autoría con el Dr. Esteban Actis, y publicado en el vol.11, n°2, de la revista «De Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad».
Puede descargarse aquí: http://revistas.unimilitar.edu.co/index.php/ries/article/view/1869/1503
RESUMEN
Current literature on International Relations has noted, for quite some time, that international power is undergoing a transformative process and that we are facing a “reconfiguration of the global South.” However, our opinion is that these statements exaggerate the depth and nature of the transformations. In this paper we will put forth for discussion the widely used concepts of “reconfiguration of the international order” and “democratization of international relations” and seek to test their scope and limits. Our hypothesis is that, even though since the beginning of the twenty-first century a redistribution of mainly economic resources has taken place globally, the rules, principles, institutions and policies that have structured the international system since the second half of the twentieth century have not changed. The discourse maintained by emerging powers is one of system reform, but in their actions they attempt to converge with traditional powers, following the path of liberal order. For the rest of the “South” this situation does not raise new possibilities for influencing and participating in the international system, but replicates the asymmetries and dependencies of the prevailing order.
Uno de los anuncios más resonantes de la Cancillería argentina tras la visita de Barack Obama fue la firma de un acuerdo marco en materia de comercio e inversiones con los EEUU. Este acuerdo refuerza la intención del gobierno de Macri de negociar su ingreso al Acuerdo Transpacífico (TPP). ¿Está Argentina preparada para encarar esta negociación?
Tras la visita de Obama, uno de los anuncios más resonantes de la cancillería argentina fue la firma de un acuerdo marco en materia de comercio e inversiones con los EEUU. Este acuerdo, si bien solo establece áreas de cooperación e interés común, refuerza la intención anunciada semanas antes respecto de la ambición del gobierno de Macri de negociar su ingreso al Acuerdo Transpacífico (TPP).
Mientras que el gobierno puede haber considerado oportuno el timing de su anuncio en función del contexto político y económico local, en el plano internacional debe considerarse cómo se constituye el tablero de la negociación, cuáles son sus reglas y cuál es la condición en la que se encuentra Argentina para encarar dicho proceso.
Y es que el TPP no es simplemente un acuerdo de libre comercio. Tras varios años de negociación, este acuerdo fue firmado formalmente en febrero de 2016 entre 12 países –EEUU, Australia, Canadá, Japón, Malasia, México, Perú, Vietnam, Chile, Brunei, Singapur y Nueva Zelanda- que conjugan aproximadamente el 40% del PBI global. En sus 30 capítulos y poco más de 650 páginas, se disponen no sólo las reglas de acceso a mercados para el comercio de bienes, sino también compromisos en materia de administración aduanera y facilitación del comercio, así como la liberalización del comercio de servicios, servicios financieros, comercio electrónico y entrada temporal de personas de negocios. El tratado profundiza los compromisos de OMC en materia de defensa comercial, medidas sanitarias y fitosanitarias y obstáculos técnicos al comercio. Incorpora a su vez un capítulo destinado a garantizar las protecciones a inversiones de un Estado parte en el territorio de otro, y otro capítulo específico para la protección de la propiedad intelectual. Se incluyen también aspectos relativos a las telecomunicaciones, la contratación pública, la regulación de la competencia, el disciplinamiento de las empresas del Estados, cuestiones laborales y ambientales. Se establecen disciplinas comunes incluso sobre los procesos regulatorios de los Estados, y la transparencia en los procesos administrativos y judiciales. Sobre ese conjunto normativo es que la Argentina pretende negociar. No es solo el acceso a mercados, sino una agenda extensa de regulaciones “más-allá-de-la-frontera”, un tablero en el cual la Argentina ha incursionado poco y nada en el ámbito internacional.
La primera cuestión refiere a las reglas del juego. Debe notarse que el acuerdo no está en vigor. Es decir, no ha recibido aún las ratificaciones necesarias y le esperan arduas discusiones en los legislativos de los principales países firmantes. Se requiere que hayan pasado dos años y al menos 6 países signatarios originales -que reúnan el 85% del PBI de tal grupo- ratifiquen el TPP para que este entre en vigor. Sólo entonces podrá Argentina llevar adelante su adhesión, suponiendo que para ese entonces ha resuelto la manera de hacerlo en el marco del MERCOSUR. Según lo establecido en su artículo 30.5 el TPP está abierto a “(b) cualquier otro Estado o territorio aduanero distinto que las Partes puedan acordar, que esté preparado para cumplir con las obligaciones de este Tratado, sujeto a los términos y condiciones que puedan ser acordados entre el Estado o el territorio aduanero distinto y las Partes, y previa aprobación de conformidad con los procedimientos legales aplicables de cada Parte y el Estado o territorio aduanero distinto adherente (candidato a la adhesión).” En gran medida se trata de un “tómelo-o-déjelo” en el cual las reglas del juego disponen que sólo hay margen para alguna flexibilización en los plazos pero no en las metas, y que requiere del acuerdo y ratificación de cada Parte integrante del acuerdo.
La segunda cuestión nos remite a la delimitación de un interés en común. Toda negociación comercial requiere en efecto que exista un área de interés en común en la cual las partes puedan sacar provecho a través de una acción cooperativa. Aquí, mientras que Argentina ha deslizado su intención de ingresar al acuerdo como una forma de redefinir su inserción internacional, no ha existido una respuesta semejante de la/s contraparte/s. Esta asimetría de intereses fortalece la posición negociadora de los países signatarios del TPP frente a cualquier posición de Argentina. Simplemente, su “mejor alternativa al acuerdo negociado” (conocido como BATNA por sus siglas en ingles) –incluso su status quo actual- es muy superior a la de Argentina. Esta diferencia se acentúa si se considera que la composición de las canastas de bienes exportables argentina no es complementaria con los principales países del TPP, sino que más bien tiene –en términos de Stiglitz- “ventajas comparativas en el lugar equivocado”.
La última cuestión a considerar son los recursoso competencias que presenta Argentina para la negociación. La diferencia en el tamaño del BATNA, mencionado en el párrafo anterior, ya origina una situación desventajosa para la Argentina. Por su parte, si bien el poder de mercado del país se ve fortalecido por la pertenencia al MERCOSUR, la capacidad que tiene Argentina para hacer promesas o amenazas en términos de su mercado en el proceso de negociación es relativamente más baja a la de la contraparte. Asimismo, debido al crecimiento de la aplicación de medidas de administración del comercio de 2009 a esta parte, el país carece de un poder blando significativo que pudiera aplicarse a una negociación comercial.
Desde la perspectiva de las negociaciones comerciales internacionales, la situación de Argentina frente al TPP parece más adversa que ventajosa. La segmentación de la agenda –a través de la cual se elijan aquellas áreas en las cuales el país necesita negociar de aquellas que no- y el reagrupamiento de las contrapartes –que permita una situación de poder relativo diferente- pueden resultar estrategias más provechosas para el país. Se requieren jugadas que en el plano de las negociaciones reduzcan las asimetrías que Argentina enfrenta y puedan generar mayores espacios para acuerdos de mutua conveniencia, en los cuales el país pueda mantener márgenes para sus políticas de desarrollo antes que la adhesión a un paquete cerrado de instrumentos que difícilmente se adapte a sus necesidades económicas y sociales.
Artículo publicado en la Revista de Integración y Cooperación Internacional, de la Maestría en Integración y Cooperación Internacional de la UNR, N° 21. Disponible en http://www.cerir.com.ar/admin/_cerir/archivos/publicaciones/42/Revista%20Nro.%2021.pdf
Resumen
El objetivo de este trabajo es analizar el desarrollo de la dimensión externa del MERCOSUR en el período 1991-2015, constituida a partir de cuatro sub agendas, a saber: a) Las negociaciones del patrimonio histórico; b) Las negociaciones con socios de extra-zona Norte/Sur; c) Las negociaciones con socios de extra-zona Sur/Sur; d) Las negociaciones en los organismos multilaterales. Se sostiene que el MERCOSUR ha tenido un desempeño limitado en su accionar externo. Los problemas de coordinación intrabloque han ido en desmedro de la capacidad negociadora, y, en cuanto a resultados, una vez superadas las negociaciones del seno de la ALADI, en los nuevos acuerdos que han podido celebrarse, el volumen de comercio abarcado es bajo.
The aim of this paper is to analyze the development of the external dimension of MERCOSUR during the period 1991-2015. This dimension is integrated by four subagendas, namely: a) the negotiations of the historical heritage; b) the negotiations with third-partners in the axis North / South; c) the negotiations with third-partners in the axis south / south; d) the negotiations in multilateral organizations. It is argued that MERCOSUR has had a limited performance in its external action. Intrabloc coordination problems have eroded the negotiating capacity; and as regards of the results achieved, once passed the negotiations of the ALADI, the coverage in terms of trade volume of the new agreements that have been concluded is low.
El principal desafío del gobierno de Macri en materia de política exterior es articular las tres relaciones bilaterales estratégicas de la Argentina: Estados Unidos, Brasil y China. La forma que adquiera el “rombo” impactará en el resto de las definiciones de la inserción internacional y en los posicionamientos de la Argentina en su agenda externa.
El proceso electoral del 2015 no fue ajeno a una tendencia recurrente de las elites política argentina: se planteó una vez más la necesidad de “refundar” la política exterior y de “reinsertar” a la Argentina en el mundo; a la vez que se acotó la discusión a aspectos micro de la agenda. Estas lecturas han ignorado, por un lado, que la política exterior no comienza en tabula rasa, sino que más bien los desafíos son identificar continuidades y ajustes. Por otro lado, la política exterior argentina viene sufriendo un lento pero firme proceso de reestructuración de sus relaciones centrales. Mientras que hasta finales del siglo XX el dilema argentino versaba en cómo resolver el “triángulo” de relaciones entre Estados Unidos (potencia global) y Brasil (líder regional), el siglo XXI complejizó el esquema, al introducir un nuevo vértice en la otrora relación triangular: China. En ese contexto, el futuro gobierno de Macri no solo hereda una estructura de relaciones externas que tendrá que descifrar y rearmar -a partir de nuevas preferencias políticas- sino también una serie de temas de agenda, que en mayor o menor medida dependerán de cómo se prioricen esas relaciones.
El lado “EEUU-Argentina” en el nuevo rombo que estructura las relaciones externas, es el que más debilitado se encuentra a finales de 2015. Durante los años de CFK el vínculo con EEUU vaciló entre momentos de crisis y recomposición, encontrándose en el primero desde mediados de 2014. El hecho de que el gobierno de Obama no mediara ante la decisión de la Corte Suprema de mantener firme el fallo del juez Griesa, tal como lo esperaba el gobierno argentino, enfrío la relación y la dejó durante los últimos meses en uno de sus puntos más distantes. Esta distancia se retroalimentó por parte de los EEUU por la expectativa de cambios que podría dar lugar el proceso electoral.
En cuanto a la relación con Brasil, cabe señalar la pérdida de intensidad relativa en los últimos años tanto en la dimensión económica como política. La última visita estrictamente bilateral de las mandatarias data del año 2013, y son conocidas por todos las diferencia que han existido en materia económica entre los dos gobiernos, especialmente debido a los contextos restrictivos que ambos países afrontan. Sumado a ello, en el plano político, la crisis brasileña y el escenario electoral argentino provocaron cierta parálisis de la agenda bilateral. Así, si bien este contexto indica un debilitamiento del vértice con Brasil, la densidad del vínculo y la interconexión de agendas se ha mantenido, matizando el impacto de los problemas de la coyuntura.
En tanto los dos vínculos mencionados anteriormente fueron declinando, el vínculo con China tuvo el recorrido opuesto, ganando relevancia económica y política. Esta intensificación ha obedecido a la visualización por parte de la Argentina de China como un canal de financiamiento que oxigenaba la restricción externa, y como una fuente de inversiones que permitía dinamizar la economía doméstica. Por parte de China, Argentina era una nueva periferia a explorar en su expansión global y particularmente una forma de asegurar el acceso a determinados recursos necesarios para cumplir las metas del plan quinquenal. La complementariedad económica coadyuvó a la retroalimentación de la relación.
El principal desafío del gobierno de Macri en materia de política exterior es articular estas tres relaciones bilaterales estratégicas. La forma que adquiera el “rombo” impactará en el resto de las definiciones de la inserción internacional y en los posicionamientos de la Argentina en su agenda externa.
El primer lugar lo ocupa, como lo ha venido haciendo durante las últimas transiciones de gobierno, el de la inserción financiera internacional. En ello el nudo es la resolución del tema holdouts, habida cuenta que para el gobierno de Cambiemos la (re)inserción financiera argentina es un imperativo, y de no resolverse el resultado será el no abaratamiento de las tasas de interés a las cuales el país puede tomar crédito. Durante los últimos años el gobierno de CFK ha optado por evitar la negociación con los acreedores, oxigenar las finanzas vía China, y comenzar de manera incipiente un proceso de vuelta a los mercados privados de capitales a través de la emisión del BONAR 24, aunque con tasas mayores a las de los países vecinos. El interrogante que se plantea frente a un eventual retorno al sistema financiero (vía pago holdouts) es cuál es el ajuste que el flamante gobierno está dispuesto a hacer para acceder a créditos de bajo costo. La resolución de este tema favorece además un acercamiento hacia los EEUU, debido a una normalización con Wall Street y al acatamiento de la jurisdicción norteamericana, y debilita en términos relativos los vínculos con China, basados hasta el momento en instrumentos financieros no tradicionales (swaps).
La postura que se adopte frente a los holdouts impacta a su vez en otros foros vinculados a las finanzas internacionales en los que participa Argentina. Dos temas heredados son la participación de Argentina en el G20, con una visión más social que financiera, y la propuesta de un marco regulatorio de reestructuración de deuda soberana en las Naciones Unidas. En estos puntos la incógnita es dilucidar si el gobierno de Macri, quien se muestra menos revisionista del sistema internacional que sus antecesores, utilizará estos foros para incrementar poder en términos autonómicos, o serán espacios de adscripción al status quo y mostrarse así como un buen ejemplo de “periferia moderna”.
En cuanto a las relaciones comerciales internacionales Macri enfrenta un momento de transición donde el avance de los acuerdos megarregionales y el discurso del “regionalismo del siglo XXI” impactan fuertemente en los escenarios de negociación de la Argentina. Por un lado, en la OMC, erosionan las bases de las negociaciones de la Ronda Doha e impulsan una agenda de acuerdos en materia de facilitación de comercio, servicios, bines ambientales, etc. El plano regional, este enfoque empodera el esquema de la Alianza del Pacifico frente al MERCOSUR. A ello se le suma la necesidad de rediseñar los instrumentos de política comercial externa aplicados, en función del fallo del Panel de la OMC “Argentina – medidas que restringen las importaciones” conforme el cual en el mes de diciembre se deberán eliminar las famosas DJAI. El perfil que plantea el gobierno de Macri, de apuntar hacia una mayor liberalización comercial vía flexibilización del MERCOSUR y desregulación del comercio exterior, aparece en el plano externo como una situación de “win-win”. Una decisión de ese tinte sería bien recibida tanto en Brasil (donde fortalecería al “bloque liberal”) como en EEUU (quien impulsa una realineación hemisférica), y no generaría costos en la relación con China (debido a que no impacta en la complementariedad comercial). Sin embargo, las dificultades aparecen en la mesa doméstica, donde la combinación de ganadores y perdedores de la última década se vería trastocada.
La agenda de seguridad, en particular la problemática del terrorismo, viene en ascenso en el plano internacional y probablemente obligue al gobierno de Cambiemos a tomar algún tipo de posición. Dado la tradición diplomática de Brasil y la defensa en los últimos años de la no injerencia en los asuntos internos de los otros Estados, así como el rechazo a la vía militar como instrumento de combate contra el terrorismo, el gigante sudamericano es probable que mantenga una posición autónoma y distante frente a este escenario. Argentina si decide continuar la visión sostenida por el país durante los últimos años, tendrá mayores puntos de encuentro con Brasil, continuará fortaleciendo el peso de la región sudamericana en el escenario internacional como un interlocutor alternativo a las visiones del norte. Si por el contrario, Argentina decide apoyar discursivamente y en las acciones la lucha de las potencias occidentales contra el ISIS, se produciría un mayor acercamiento a los EEUU.
Asimismo cabe considerar los desafíos de Macri en la región latinoamericana, en términos de cooperación política. Es evidente que la retórica del presidente electo en contra del régimen de Maduro es un elemento nuevo en la política exterior de la Argentina. El desarrollo de este tema es clave en el rediseño de las alianzas a nivel hemisférico. El reclamo por la aplicación de la cláusula democrática contra Venezuela es claramente un guiño de Macri hacia los EEUU. De concretarse la propuesta del nuevo gobierno, esa podría ser una forma de ganar poder político en el escenario internacional; de lo contrario los costos son elevados. Sin embargo el éxito de esta iniciativa no depende tanto de la Argentina, sino de cómo se resuelvan las tensiones presentes al interior de la coalición de gobierno en Brasil. Si en Brasilia priman las visiones cercanas a Maduro, el veto de Brasil a cualquier iniciativa contraria a Venezuela frustraría la propuesta de Macri tanto vía UNASUR como vía MERCOSUR, generando ruido en la región.
Por último, la atención de esta agenda internacional no debe desplazar los desafíos que la política exterior enfrenta también en el diseño doméstico. Si entendemos a la política exterior como política pública, la cual tiene efectos redistributivos en distintos actores de la sociedad, y si reconocemos que el accionar externo del estado excede a la propia cancillería, los desafíos que se le plantean a Susana Malcorra, quien asumirá la dirección del Palacio San Martin, son múltiples. Entre ellos sobresalen adquirirexpertise política en el manejo burocrático, y en la articulación con la sociedad civil y mercantil; y lograr coordinar desde la cancillería el accionar de los otros ministerios en el plano externo. También asumir, en el caso de que Macri reniegue de la diplomacia presidencialista, un mayor liderazgo político en el escenario internacional.
Artículo de opinión publicado en el suplemento Comercio Exterior del Diario La Nación, el 19 de mayo de 2015. http://www.lanacion.com.ar/1793908-la-agenda-de-los-pesimistas
El futuro del Mercosur
La agenda de los pesimistas
¿Quiénes ganan y quiénes pierden con la hipotética flexibilización para que los socios del bloque negocien acuerdos comerciales de manera individual? Aunque las cuestiones pendientes son muchas, un análisis equilibrado debe contemplar los logros para los países y empresas
En las últimas semanas tomó impulso el rumor de que el Mercosur podría flexibilizar su postura respecto de la negociación de acuerdos extrazona y avanzar cada país de manera individual en esquemas bilaterales, o bien en esquemas de geometría variable con países extrazona. En los hechos esto significaría dar marcha atrás con la resolución 32/00 y con gran parte del espíritu con el que se constituyó el bloque regional. Cabe recordar que el Tratado de Asunción estableció como uno de sus propósitos «la adopción de una política comercial común con relación a terceros Estados o agrupaciones de Estados y la coordinación de posiciones en foros económico-comerciales regionales e internacionales»; este propósito no podría ser plenamente cumplido de avanzar la propuesta que algunos sectores –empresarios y gubernamentales– impulsan en Brasil, Paraguay y Uruguay, y que tiene mucho menor eco en Venezuela y la Argentina.
Estos sectores, pesimistas del devenir del bloque regional, miran en cambio con ansias hacia otras regiones (Europa y Asia) y hacia otros procesos de negociación y apertura del comercio (los acuerdos del TPP y TTIP). Arguyen que de ese modo, celebrando nuevos acuerdos comerciales, obtendrán mayores mercados para sus exportaciones. El lector no debe ser ingenuo: estos resultados no serían automáticos ni lineales, ni tendrían el mismo efecto para todos los sectores económicos. Claramente habría ganadores y perdedores en una apertura arancelaria profunda con Estados Unidos y la Unión Europea, o con los grandes jugadores de Asia Pacífico.
Por su parte, lo que los pesimistas no miran, o bien miran pero no ponderan, son los aspectos en los que efectivamente el Mercosur sí funciona y que podrían ponerse en riesgo de avanzarse en esquemas bilaterales que profundicen la erosión del arancel externo común y de las normativas comunes del bloque. Y es que los procesos de integración sólo logran transformarse en realidad cuando son incorporados a la vida de los ciudadanos y empresas de los territorios involucrados, y el Mercosur ha hecho un buen recorrido en ese sentido.
Así, a pesar de las dificultades en la coordinación de políticas entre los gobiernos del bloque, puede apreciarse entre los países miembros una «generación» de empresas para las cuales el Mercosur es una parte constitutiva de su negocio. Durante la última década el comercio intrazona exhibió una llamativa estabilidad: osciló entre el 13 y el 16% del total de las exportaciones de los países del Mercosur, con un valor promedio de 14%. Este porcentaje no obstante no se dividió en todos los socios por igual, sino que por ejemplo el Mercosur ha sido para la Argentina y Paraguay mucho más importante que para Brasil y Uruguay, cuyas empresas priorizan otros mercados (y de allí su interés en avanzar por fuera del bloque regional).
Por otro lado, es preciso destacar cuál es la composición del comercio al interior del bloque. En efecto, los intercambios intrabloque se distinguen por presentar una mayor agregación de valor que el resto de las exportaciones de las mismas economías.
Conforme a datos de la Aladi, para 2013, las manufacturas representaban 72,7% de las ventas de la Argentina al Mercosur, pero sólo el 33,1% de las exportaciones de este país al mundo. Para Brasil los valores son 83,3% en Mercosur, y 35,9% en las exportaciones totales. En Uruguay, las manufacturas son 56,9% de las ventas al bloque, pero 23,2% en las totales. Y por último, en el caso de Paraguay se constata un 8,08% en el Mercosur, y 11,5% en las totales.
El Mercosur como zona de libre comercio y como unión aduanera tiene una amplia agenda de política comercial pendiente para lograr los objetivos propuestos, pero ello no puede opacar la importancia que tiene actualmente el bloque regional para numerosas empresas de los países que lo componen -muchas de hecho, argentinas– y su potencialidad para lograr no sólo crecimiento, sino desarrollo de las economías, en función de las posibilidades que ofrece su mercado para la exportación de bienes con valor agregado. Estas cuestiones no deberían olvidarlas -ni ocultarlas– los pesimistas del Mercosur.
La autora es Doctora en Relaciones Internacionales. Becaria Posdoctoral del Conicet. Profesora de la Universidad Nacional de Rosario
Hace algunos días me contactó una periodista para consultarme para una nota que ella estaba preparando sobre los 20 años de la Organización Mundial de Comercio (ver el post anterior). La primera de las preguntas decía ¿Es importante la OMC? ¿Por qué?. Aquí les comparto la versión completa de mi breve reflexión
¿Es importante la OMC? una reflexión a 20 años del Acuerdo de Marrakech
La OMC cumple 20 años, y se plantea el interrogante de su relevancia. ¿Es importante la OMC?
Para responder a esa pregunta creo que hay que considerar si hay Estados que deciden integrar la OMC y permanecer en ella? si desde las universidades se estudia a este organismo? si la prensa sigue las noticias de la OMC? o si los gobiernos asignan presupuesto a analizar el devenir de las negociaciones y procesos de solución de diferencias que tienen lugar en ella? Si la respuesta a estos interrogantes es afirmativa –y de hecho, lo es- podemos decir la OMC es importante.
En sus 20 años la OMC logró institucionalizar un régimen para el comercio multilateral. Esto es, los Estados que la integran establecieron para sí un conjunto de medidas y pautas de conductas para las relaciones comerciales internacionales, que ha perdurado en el tiempo. A cambio de acotar las herramientas de política comercial externa que pueden utilizar (definir qué instrumento es legítimo utilizar y cuáles no), los países han promovido menores barreras y mayor agilidad en el comercio, y por ende, mayores intercambios; así como mayor transparencia y previsibilidad (tanto al interior de cada Estado, como entre los miembros), y con ello menores costos de operatoria. Asimismo, a través del mecanismo de solución de diferencias, se ha posibilitado que Estados en desarrollo confronten las políticas de los países desarrollados. Con 160 Estados, y más del 95% del comercio mundial, rigiéndose bajo el mismo conjunto de principios, el balance resulta en términos generales, positivo. Pertenecer a este organismo parece resultar más atractivo, que estar fuera del mismo. Ejemplo de ello son las adhesiones de China, en 2001; y de Rusia, en 2012, ambas luego de largos periodos de negociaciones.
Siempre y cuando las políticas comerciales y los flujos de comercio se orienten en función de lo que la OMC establece, ésta es importante. Ahora bien, qué pasa con las nuevas dinámicas que se vienen produciendo en el comercio mundial y en las relaciones comerciales internacionales? Y es que si bien la OMC ha resultado exitosa, su eficacia ha venido cuestionándose en tanto y en cuanto, salvo contadas excepciones, de 1995 al presente dichas no han podido ampliarse ni modificarse las pautas con las que se regula el comercio, aún si este sí ha cambiado. Ejemplo de ello son el fracaso del lanzamiento de la Ronda del Milenio, y el pobre avance de la Ronda de Doha.
Aunque la OMC tiene otras funciones, la de ser foro para las negociaciones externas es la más destacada. Si bien en la OMC se mantuvieron las mismas prácticas de negociación que habían existido hasta 1994 cuando se produjo la creación del mayor volumen normativo de la Organización, desde entonces las modificaciones en las relaciones de poder mundiales (especialmente por el cambio que supuso en la ecuación de poder el incremento de la participación negociadora de los países emergentes) hicieron que tales prácticas pierdan efectividad para conducir nuevos procesos de negociación. Allí es donde creo que surge el principal desafío para la institución, y donde la importancia de la OMC ha sido opacada por cierto desencanto. Su capacidad para regular el comercio, para dar previsibilidad, transparencia y posibilitar la resolución de conflictos depende de que sus normas tengan efectividad; es decir, permitan orientar las prácticas del comercio reales. Mientras que algunas áreas como el comercio agrícola han quedado poco reguladas, otras áreas, como la del comercio electrónico prácticamente ni siquiera forman parte de la agenda de la organización. Si bien Azevêdo logró dotar a la OMC de un poco de aire hacia diciembre de 2013 con el paquete de Bali, el alcance de su liderazgo ha sido limitado. Dicho paquete fue grandemente celebrado porque el horizonte de las negociaciones resultaba muy oscuro, pero en concreto su alcance ha sido escueto; y su ratificación por el Consejo General, bastante más compleja de lo que se suponía.
Frente a ello, algunos países desarrollados están conduciendo negociaciones alternativas fuera de la OMC (las de los llamados acuerdos mega-regionales), planteando la duda sobre un potencial desplazamiento de la importancia del Organismo. Este desplazamiento resulta perjudicial, especialmente para los países en desarrollo, de menor tamaño, como la Argentina. Sin el amparo del multilateralismo las relaciones se rigen por las diferencias de poder relativo, y pocas son las chances de los pequeños de ver sus intereses reflejados en los acuerdos como los Megarregionales. Por su parte, al verse desplazada su capacidad para regular el comercio, la OMC vería afectada sus otras funciones, como la del mecanismo de solución de diferencias.
Si bien el balance de estos 20 años es positivo –la OMC cumple con diferente grado de éxito todas sus funciones, y su accionar responde a los objetivos que se planteó en su creación-, cuán importante sea la OMC para el futuro depende de estos desafíos. En el corto plazo, la clave de la OMC está centrada en lo que el propio Director General definió como sus prioridades: la implementación del paquete de Bali, y la continuación del programa de Doha. En el mediano y largo plazo el desafío de la OMC es seguir siendo útil en un contexto de transformaciones, manteniendo un enfoque multilateralista para la gobernanza del comercio global.
Les comparto este artículo de Florencia Carbone (suplemento de Comercio Exterior del diario La Nación, 27/01/2015), para el cual fui consultada sobre los 20 años de la OMC
Veinte años de la OMC
Multilateralismo versus ley de la selva
Aun cuando en el último tiempo el organismo vio caer su credibilidad por la demora en cerrar acuerdos, sigue siendo el gran foro de negociación y escenario de resolución de conflictos comerciales; el papel de la globalización y la fragmentación
Si fuera un matrimonio, habría festejado sus «Bodas de porcelana» -ése es el elemento que según la tradición simbolizan los 20 años de unión-. En este caso se trata de la Organización Mundial del Comercio (OMC), institución que hoy reúne a 160 países y que casi haciendo honor a las características de la porcelana -dura, impermeable, resonante, de baja elasticidad pero altamente resistente al choque térmico- conmemora su fundación esforzándose por adaptarse a una realidad bien diferente de la que se vivía en enero de 1995. Veinte años después, el mundo está claramente más interconectado y al mismo tiempo, más fragmentado; con más (y algunos nuevos) protagonistas y definitivamente con una redistribución del poder que encuentra a los países emergentes sentados a la mesa principal.
Pero, ¿qué es la OMC? En la página oficial la definición describe que, ante todo y esencialmente, es un gran foro de negociación: una organización para liberalizar el comercio; un foro para que los gobiernos negocien acuerdos comerciales; un lugar para que resuelvan sus diferencias comerciales.
En este contexto, ¿cumplió la OMC con las expectativas de los comienzos? ¿Cuáles han sido -y cuáles son- los principales aportes de una estructura que en los últimos años perdió peso y credibilidad por causa de negociaciones eternas e inconclusas (como la Ronda de Doha, que empezó en 2001) y el surgimiento de los llamados megaacuerdos?
Félix Peña advierte que para evaluar los aportes que ha hecho y que podría hacer la OMC, se deben tener en cuenta la cantidad y calidad de cambios que se dieron en el mundo en los últimos 20 años y que generaron una realidad internacional que cada vez se vuelve más dinámica y compleja.
A la hora de enumerar los cambios más relevantes, señaló la redistribución del poder mundial y el protagonismo creciente de los emergentes -«aunque en realidad varios son re-emergentes», aclaró-; la mayor conectividad entre los mercados y, de modo especial, la fragmentación de la producción en múltiples modalidades de cadenas de valor transnacionales -«por algo fue la OMC la que instaló el concepto de hecho en el mundo, sin el cual será cada vez más difícil entender el comercio y las inversiones entre los países».
El director del Instituto de Comercio Internacional destaca tres aportes principales:
Las disciplinas colectivas en el comercio internacional. «Lejos de ser completas ni menos aún perfectas, sería difícil aspirar a ello en un mundo que es y seguirá siendo caracterizado por la distribución desigual de poder entre naciones que al menos formalmente son soberanas, las reglas y mecanismos de la OMC, provenientes en buena medida del período del GATT, permiten hoy un cierto orden en la aplicación de políticas e instrumentos nacionales que pueden incidir en el comercio mundial de bienes y servicios. Y eso es algo que conviene tanto a países grandes con intereses comerciales e inversiones muy diversificados a escala global, como a los con menor capacidad para imponer sus principios y reglas de juego en el comercio mundial.
La transparencia en las políticas e instrumentos que aplican los países a su comercio internacional. «En buena medida se logró a través de su revisión periódica con participación del conjunto de los países miembros de la OMC y con un activo papel del secretariado.»
Asegurar un sistema que permite abordar y resolver disputas que surgen entre los países miembros como consecuencia de un eventual y aparente incumplimiento de los compromisos asumidos.
En el ejercicio, Peña incluyó la variante «un mundo sin la OMC». «Es fácil imaginar el cuadro de situación de no existir el sistema multilateral de comercio: un escenario en el que predominaría la «ley de la selva o, lo que es lo mismo, de el o los países con más poder relativo».
Desde Brasil, Welber Barral, ex secretario de Comercio Exterior durante la presidencia de Lula Da Silva y actual director de Barral & Asociados, explica que las condiciones que permitieron la creación de la OMC no volvieron a repetirse.
«En 1994 había un consenso ideológico respecto del valor de la liberalización comercial; un liderazgo claro -de la Unión Europea y Estados Unidos-, y la perspectiva de crecimiento económico. Estos factores posibilitaron la creación de una organización con una estructura institucional compleja, pero donde las decisiones deben ser por consenso. En un mundo fragmentado, esto más que difícil, resulta imposible. Se hicieron muchos esfuerzos, especialmente en el marco de la Ronda de Doha, pero con pocos avances sustantivos, sea porque el tema agrícola todavía impide concretar la liberalización comercial o porque retos actuales -como la seguridad alimentaria y la crisis del empleo en muchos países- crean pesimismo en cuanto a las concesiones que son necesarias para lograr un acuerdo», dijo.
EFECTO AZEVÊDO
¿Cambió algo la elección del brasileño Roberto Azevêdo como director general de la OMC? Julieta Zelicovich, doctora en Relaciones Internacionales y profesora de la Universidad Nacional de Rosario, cree que «si bien Azevêdo logró dotar a la OMC de un poco de aire hacia diciembre de 2013 con el paquete de Bali (el primer acuerdo de facilitación que logra el organismo), el alcance de su liderazgo ha sido limitado. Lo de Bali fue grandemente celebrado porque el horizonte de las negociaciones resultaba muy oscuro, pero en concreto su alcance ha sido escueto y su ratificación por el consejo general, bastante más compleja de lo que se suponía».
Zelicovich explica que frente a eso, algunos países desarrollados están conduciendo negociaciones alternativas fuera de la OMC (los denominados megaacuerdos regionales), que ello «plantea la duda sobre un potencial desplazamiento de la importancia del organismo y que eso resulta perjudicial especialmente para los países en desarrollo, de menor tamaño, como la Argentina. Sin el amparo del multilateralismo las relaciones se rigen por las diferencias de poder relativo, y son pocas las chances de los pequeños de ver sus intereses reflejados en los acuerdos como los megarregionales. Por su parte, al verse desplazada su capacidad para regular el comercio, la OMC vería afectada sus otras funciones, como la del mecanismo de solución de diferencias», detalló.
Para Barral, «la llegada de Azevêdo -uno de los más expertos negociadores comerciales- permitió algunos avances en lo que se refiere a la facilitación del comercio». Sin embargo, señala que aún «falta mucho para lograr acuerdos sustantivos de reducción arancelaria y eso refuerza el riesgo de que la liberalización ocurra solamente en el marco de los megaacuerdos regionales, lo que implica una pérdida de mercado para los grandes exportadores agrícolas, como la Argentina y Brasil».
Zelicovich destaca que en 20 años, la OMC logró institucionalizar un régimen para el comercio multilateral y que a través del mecanismo de solución de diferencias posibilitó que Estados en desarrollo confronten las políticas de los desarrollados. «Con 160 Estados y más del 95% del comercio mundial rigiéndose bajo el mismo conjunto de principios, el balance resulta en términos generales, positivo. Pertenecer a este organismo parece resultar más atractivo que estar fuera. Ejemplo de eso son las adhesiones de China, en 2001, y de Rusia, en 2012, ambas luego de largos períodos de negociaciones», agregó.
Así las cosas, a 20 de años del nacimiento de la OMC, quedan tan en claro la lista de pendiente del organismo, como su importante aporte al ordenamiento del comercio mundial. Su capacidad de adaptación definirá el lugar que ocupará en el futuro.
LECCIONES PARA LOS SOCIOS
¿Qué utilidad puede tener el sistema de la OMC para un país miembro, como la Argentina? Félix Peña cree que en los 20 años del organismo, las tres lecciones más relevantes son:
La OMC como sistema de reglas y mecanismos que inciden en el comercio mundial sólo puede ser bien aprovechada en la medida en que un país -y no sólo a nivel gubernamental- tenga claro qué quiere y qué puede lograr en sus relaciones comerciales con otros países y regiones del mundo. Lo que normalmente se denomina estrategia-país en el comercio y las inversiones internacionales. Implica definir bien los intereses ofensivos y defensivos y tener una apreciación correcta del valor que el país tiene -por distintos motivos que pueden trascender a los comerciales- para otros países. Ello permite apreciar el margen de maniobra disponible para el cumplimiento de los compromisos asumidos. Apreciar, sobre todo, qué margen tiene un país para no cumplir plenamente con sus compromisos -por cierto que, en tal caso, haciéndolo sin proclamarlo y de manera que no se note-.
Para todo eso ello se requiere que el país tenga muy buenos especialistas en las reglas y mecanismos de la OMC. Un país socio que tiene en claro la importancia de conocer bien las reglas de la OMC y sus matices para aplicarlas de la mejor forma a sus intereses, es Brasil.
Operar en la OMC implica por parte de un país miembro tener una fuerte vocación y capacidad para tejer alianzas con otros países, tanto a nivel gubernamental, como empresario y de la sociedad civil. Ello también implica un intenso aprovechamiento de la gente con experiencias prácticas en la competencia comercial global y en el sistema multilateral de comercio.
Se trata de un libro colaborativo, de acceso libre, gestado en el marco del Proyecto Latin. Reune a 14 autores de diferentes universidades de América Latina, y tiene como principal objeto constituirse en una herramienta de reflexión y análisis sobre las particularidades de los países latinomaericanos en los fenómenos de la Economía Internacional del siglo XXI.
Dentro del GATT-OMC la función negociadora había sido por años uno de los principales atractivos del régimen multilateral de comercio. Sin embargo, la parálisis de la Ronda Doha, sumada a la evolución del comercio, y la relevancia adquirida por los regionalismos, han puesto esta situación en entre dicho. La era Azevêdo se enfrenta con lo que Baldwin (2011) denominó el gap o brecha entre las normas comerciales del siglo XX y el comercio existente en el siglo XXI (Baldwin, 2011), sumado a una predilección de gran parte de los miembros de la OMC por los acuerdos preferenciales. Tal evolución ha ido configurando una nueva agenda, que eventualmente podría ser asumida por la OMC. Tomando estos elementos en consideración en esta ponencia se propone identificar los actores involucrados y la agenda de algunas negociaciones comerciales preferenciales seleccionadas como representativas del regionalismo del siglo XXI (Baldwin, 2011) y analizar sus convergencias y divergencias sobre el régimen multilateral de comercio, proponiendo cinco escenarios posibles de respuestas.
Artículo publicado en el suplemento Comercio Exterior del diario La Nación, el Martes 08 de julio de 2014
Disponible en http://www.lanacion.com.ar/1707955-un-final-anunciado
Queja internacional
Un final anunciado
Cómo afecta a la Argentina la decisión del órgano de solución de diferencias de la OMC por la queja de un grupo de países contra las restricciones a las importaciones
En los últimos días, se dio a conocer de manera informal el resultado, negativo para el país, del procedimiento que la Argentina enfrenta en el órgano de solución de diferencias de la OMC por las restricciones a las importaciones. Se trata de un final anunciado, entre otros, en el examen de políticas comerciales que atravesó la Argentina en marzo de 2013, y que ya trajo consecuencias sobre la política comercial y aduanera del país: la derogación de las licencias no automáticas de importación en enero de 2013 estuvo relacionada a esa situación.
El proceso contra la Argentina se inició en mayo de 2012 con el establecimiento de consultas entre las partes, luego de que Australia, la UE, Israel, Japón, Corea, México, Nueva Zelanda, Noruega, Panamá, Suiza, Taiwan, Tailandia, Turquía y EE.UU. presentaran ante el Consejo del Comercio de Mercancías de la OMC una declaración conjunta contra el país. Si bien la vía diplomática permitió posponer la constitución del Grupo Especial hasta mayo de 2013, desde entonces un grupo de expertos analizó la política argentina y las denuncias hechas por las partes. En particular, se impugnan las licencias no automáticas y la declaración jurada anticipada de importación (DJAI); así como los requisitos informales y de compensación impuestos a los importadores, y la sistemática demora o denegación en la validación de las importaciones en función de tales exigencias. Frente a ello, se contraponen una serie de tratados internacionales de los que la Argentina es parte, como el Acuerdo de Comercio y Aranceles de 1994, el de Inversiones vinculadas al comercio, el de Trámite de Licencias de Importación, y el Acuerdo de Salvaguardas. De comprobarse, como ya se anticipó, que la Argentina incumple con estos compromisos, el país contará con un plazo determinado para poner sus normas y prácticas comerciales y aduaneras en conformidad con las obligaciones internacionales, o enfrentar mayores consecuencias.
En ese sentido, el objetivo del mecanismo de solución de diferencias de la OMC es hallar una solución positiva a las controversias, a partir de la supresión de las medidas que se constate que sean incompatibles con las disposiciones de cualquiera de tales acuerdos. Las compensaciones se aplican en el caso de que no sea factible suprimir inmediatamente las medidas incompatibles y sólo como solución provisional. Las retorsiones, por su parte, sólo aparecen si una vez resuelto el panel la parte «condenada» no cumple con la implementación de las recomendaciones del grupo especial. Así, sólo luego del fallo y en caso de incumplimiento podrán las 21 economías demandantes apelar a medidas equivalentes de restricción del comercio contra el país.
Éste es el peor de los escenarios posibles, especialmente para el sector industrial y el empleo. No se trata de socios menores los que podrían tomar estas medidas: en su conjunto explican casi el 25% de los destinos de exportación del país, que a su vez, se concentran en manufacturas. Se trata de un momento decisivo, que evidencia, desde un nuevo escenario -el de la política internacional- el agotamiento del modelo de sustitución de importaciones. Los costos de mantener estas medidas sobrepasan sus beneficios. Será hora de buscar el tan mentado superávit de la balanza comercio no ya por la vía de las restricciones, sino por la implementación de una política comercial estratégica, que priorice industrias clave, y genere incentivos y mecanismos para una verdadera inserción comercial en el marco de la globalización y las cadenas globales de valor
Estudios de RR.II. 